Het is een industrie op zich geworden: een groeiend legertje participatie-professionals trekt met flipovers, post-its en ‘denkhoeden’ door het land, om met omwonenden van bouwprojecten ‘vissenkomgesprekken’, ‘droomsessies’ of ‘ontwerpateliers’ te houden. Niet per se onder een systeemplafond, zoals het cliché wil, maar vooral op zaterdagavonden in de kroeg – dan komen jongeren tenminste – of in de openlucht tijdens een ‘omgevingswandeling’.
Participeren is in. Ook in het ruimtelijke domein, waar omwonenden sinds de invoering van de Omgevingswet in 2024 actief moeten worden betrokken bij de bouw van nieuwe wijken, windturbines, distributiecentra en alles wat er in hun omgeving maar te bouwen en ontwikkelen valt.
Het past in de tijdgeest: een terugtredende overheid, en een belangrijkere rol voor het individu. Maar onder participatie-experts klinken ook zorgen. Voor wie doen we dit eigenlijk? Lang niet iedereen zit op zo’n participatiesessie te wachten. Vaak zijn de zaaltjes gevuld met hetzelfde slag hoogopgeleide witte mannen. Geregeld worden deze adviseurs door gemeenten en ontwikkelaars ingehuurd als onderdeel van een afvinkoperatie: check, participatie hebben we ook gedaan, want ja, het is nu eenmaal wettelijk verplicht. Vaak is onduidelijk wat er nu precies te participeren valt: mogen burgers beslissen óf er een windmolen komt, of alleen wáár die komt? Of alleen de hoogte, of de kleur van de wieken?
Rotwoord
Het is een rotwoord: ‘par·ti·ci·pa·tie (de; v;): het hebben van aandeel in iets; = deelname’ aldus Van Dale. Die ‘deelname’ wordt namelijk in verschillende contexten op verschillende manieren gebruikt. Het bekendst is misschien wel de Participatiewet. Die heeft dan weer niets te maken met bouwprojecten, maar is ingevoerd om meer mensen mee te laten doen op de arbeidsmarkt. Dat klinkt mooi, maar tegelijkertijd was het ook een ordinaire miljardenbezuiniging op de bijstand en de sociale werkvoorziening, stelt onder meer vakbond FNV. In de praktijk lopen mensen vooral aan tegen een wantrouwende overheid, die als voornaamste drijfveer heeft het aantal uitkeringen te laten dalen en fraudeurs aan te pakken.
Ander voorbeeld: gemeenten die inwoners onder de noemer ‘participatie’ een sleutel geven voor de ondergrondse vuilcontainers, zodat ze die, als ze vol zitten, even kunnen aanstampen. Er zijn ongetwijfeld mensen die met liefde een vuilcontainer adopteren, maar het scheelt de gemeente natuurlijk ook een aantal ritjes met de vuilniswagen.
Steun ons!
Beeld: Adobe Stock
Visser haalt net binnen op flyshoot boot.
De participatieverplichting in de Omgevingswet is net even anders. Die is er niet alleen op gericht om overheidstaken op het bord van de individuele burger te schuiven, maar belooft volgens de wetsgeschiedenis meer directe democratie: er valt iets te kiezen, en de burger mag zelf aan tafel komen zitten. Daar zit een gedachte achter. Begin jaren negentig groeit het idee dat samenlevingen te complex zijn om nog top-down te worden bestuurd. Zonder de inzet, kennis en creativiteit van haar inwoners zou de samenleving blijven doorrommelen van klimaatcrisis naar wooncrisis, om uiteindelijk te belanden in een politieke crisis. De tijd van de alwetende, alles plannende overheid is voorbij. We leven in een netwerksamenleving, is de gedachte, waarin samenwerking, interactie en betrokkenheid centraal staan.
Hoe pakt dat uit, twee jaar na de invoering van de Omgevingswet? Hebben burgers echt meer te zeggen over hun leefomgeving, in een tijd dat het gevecht om de schaarse ruimte in Nederland feller wordt gevoerd dan ooit? Onderzoekscollectief Spit reisde de afgelopen drie jaar stad en land af om onderzoek te doen naar de rol van de burger bij de plannenmakerij. We onderzochten tientallen participatietrajecten. En om de conclusie maar vast weg te geven: in de meeste gevallen komt er van echte samenwerking weinig tot niets terecht.
Sterker, de manier waarop burgerparticipatie bij bouwprojecten nu is georganiseerd, gaat eerder ten koste van burgerbetrokkenheid, dan dat het wat oplevert. Een enquête onder 51 respondenten die participeerden bij een bouwproject, toont aan dat bij 86 procent het vertrouwen in de overheid sterk is afgenomen (zie kader). In het slechtste geval voedt de huidige werkwijze populisten en ondermijnt het de democratie. Alle goede bedoelingen van participatie-experts, politici en bestuurders ten spijt, de burger verdient een serieuzere plek aan tafel.
Om te kunnen begrijpen waarom dat niet lukt, moeten we terug naar de tijd waarin de opvatting van burgerparticipatie zich in Nederland én internationaal ontwikkelde. En naar de ideeën van de Oostenrijkse econoom en politiek filosoof Friedrich Hayek, die wordt gezien als een van de grondleggers van het neoliberalisme. In 1975 greep Margaret Thatcher bij een bijeenkomst van de Conservatieve Partij in haar tas, en hield zijn boek The Constitution of Liberty (1960) in de lucht. ‘This is what we believe!’, riep zij haar partijgenoten toe.
Repressieve samenleving
Hayek was ervan overtuigd – zo bleek uit The Road to Serfdom dat hij tijdens de Tweede Wereldoorlog schreef als reactie op het fascisme, communisme en monarchieën – dat de (politieke) elite nooit kan weten wat individuen in een samenleving willen. Daarom kunnen politici hun plannen alleen doorvoeren via repressie, en door onderdanen tot slaaf te maken.
Een antwoord op deze repressieve, centraal gestuurde samenleving, vond Hayek in de vrije samenleving, en in de theorie van The Invisible Hand van de achttiende-eeuwse Schotse econoom Adam Smith over het zelfregulerende effect (de onzichtbare hand) van de markt. Overheden moesten er volgens Hayek voor zorgen dat iedereen zijn eigen belangen kon nastreven door terughoudend te zijn met regelgeving en repressie, die de creativiteit, innovatie en persoonlijke verantwoordelijkheid verstoorden. Wel moest de overheid regels en prestatie-indicatoren opstellen om gelijke kansen te garanderen, concurrentie te bevorderen en monopolies tegen te gaan. Geïnspireerd op Darwin, geloofde Hayek dat een vrije samenleving alleen kan ontstaan door diversiteit aan kennis, creativiteit en ideeën van individuen. Marktwerking zou uitwijzen welke ideeën de beste waren.
Dat neoliberale denken is terug te lezen in een motie uit 2009 die het beginpunt vormt van de Omgevingswet. Daarin constateert de Tweede Kamer dat de regels voor bouwprojecten moeten worden versimpeld, mede omdat het ‘voor burgers steeds lastiger is te overzien op welke wijze besluiten tot stand komen en dat zij daarmee buitenspel worden gezet (…)’. Het doel: wetgeving ontwikkelen waarin de burger centraal staat, en waarbij plannen niet worden bedacht in een ivoren toren, maar van onderop komen, uit de samenleving. Alleen, toen de wet na bijna vijftien jaar intensieve lobby, vorig jaar eindelijk werd ingevoerd, bleek van dat aspect weinig meer over.
Zo is in de wet weliswaar de verplichting opgenomen om omwonenden bij plannen te betrekken, maar is er niets geregeld over de manier waarop dat moet gebeuren. Een informatiebijeenkomst op een dinsdagmiddag, een folder door de brievenbus? Telt ook als participatie. Volgens Hein Pieper, destijds als CDA-Kamerlid een van de indieners van de motie, heeft de ambtelijke commissie die de wetgeving voorbereidde nauwelijks gesproken met burgers en vooral rekening gehouden met de wensen van het bedrijfsleven.
De lobby vanuit het bedrijfsleven op de Omgevingswet leidde tot een uitgeklede rol voor ‘kennis vanuit de samenleving’ ten gunste van nieuwe bouwplannen. Door zich te beroepen op de logica van de markt, hebben de machtigste spelers aan tafel een instrument in handen om de participerende burger buitenspel te zetten.
Neem de bewoners van de Rotterdamse Pompenburgflat. Dit iconische sociale woningbouwcomplex aan het Hofplein wordt gesloopt om plaats te maken voor een nieuwe wolkenkrabber. Tijdens het participatietraject werd duidelijk dat de bewoners een alternatief plan hadden, waarin de oude flat kon blijven staan. Maar volgens de ontwikkelaar was dat geen goede businesscase. Nu moet de flat, ondanks alle protesten, tegen de vlakte.
Een ander, eveneens Rotterdams voorbeeld, waarover we voor journalistiek platform Vers Beton schreven, betrof een groep skaters die streed voor het behoud van een plein in het centrum. Alle omwonenden waren geconsulteerd behalve de skaters, die hun hele sociale netwerk rond dat plein hadden opgebouwd. Na een protestactie nodigde de gemeente hen alsnog uit om te ‘participeren’. Erg veeleisend waren de skaters niet, ze wilden alleen een gladdere bestrating. Maar helaas, helaas: volgens de gemeente voldeed die niet aan de stroefheidsnormen, en was de aanbesteding al in gang gezet. Contracten veranderen zou tot schadeclaims kunnen leiden. Gedesillusioneerd en met een ‘participatie-burnout’ dropen de skaters af. ‘Je laat je meesleuren door je enthousiasme, je wordt vanuit je leefwereld de systeemwereld ingetrokken en vervolgens kaltgestellt’, vatte de Rotterdamse ombudsman de gang van zaken samen. Of een skate-baardere ondergrond tot een levendiger plein had geleid, met meer ruimte voor creativiteit? Of een bouwplan met behoud van de monumentale Pompenburgflat tot een gezelliger wooncomplex? Dat zullen we nooit weten.
Flyshooters in de haven.
Beeld: Bram Logger
Tunnelvisie
De halfbakken participatie en het gebrek aan inbreng van bewoners kan bovendien leiden tot tunnelvisie, zegt Willeke Slingerland, lector Weerbare Democratie aan de Hogeschool Utrecht. ‘Als in het centrum van de macht geen cultuur van tegenspraak bestaat, ontstaan daar netwerken van mensen die elkaar goed kennen − of in elk geval elkaars “taal” spreken. Ze bevestigen elkaar in hun denken en doen, en zijn loyaal aan elkaar. Ideeën en kritiek van buitenstaanders worden genegeerd, omdat die buiten de denkkaders van de groep vallen. Tegelijkertijd zijn ze naar elkaar toe juist heel vergevingsgezind. Daardoor schuiven ethische grenzen steeds verder op.’ Slingerland muntte de term netwerkcorruptie voor dit fenomeen. Zo’n netwerk is volgens haar corrupt omdat het de democratische besluitvorming frustreert.
In de gemeente Renkum zagen we hoe dit in de praktijk werkt. Buurtbewoners werden een paar jaar geleden uitgenodigd om mee te denken over woningbouw op de plek van een voormalig Blijf-van-mijn-lijfhuis. Kleinschalige appartementen voor mensen met een kleine beurs, en behoud van het stukje bos rond het perceel hadden de voorkeur van de buurt. Wat volgde, was een bizarre deal waarbij de gemeente het Blijf-van-mijn-lijfhuis kocht, en nog dezelfde dag met een miljoen euro winst doorverkocht aan een projectontwikkelaar waar de oud-burgemeester van Tilburg, Peter Noordanus, directeur was. De projectontwikkelaar nam kennis van de participatie-inbreng, maar besloot toch dure twee-onder-een-kappers te bouwen, en een paar honderd bomen te kappen. Kon niet anders, werd gezegd, vanwege, opnieuw, de businesscase.
De omwonenden vragen zich nog steeds af wat er met hun met post-its beplakte canvassen is gebeurd. Op het kritische stuk dat we over de casus schreven voor Vrij Nederland, reageerde toenmalig wethouder Marc Sandman (D66): ‘We hebben ons stinkende best gedaan en naar eer en geweten meegewerkt. De buurt is het niet eens met de keuze van de gemeenteraad, maar dat wil nog niet zeggen dat het participatietraject niet goed is verlopen.’ De gemeente heeft zich zakelijk opgesteld, vindt hij. ‘We zijn er om de belangen van de inwoners van Renkum te behartigen.’ De gemeente had een miljoen euro aan de deal verdiend. ‘De goedkope huizen die de buurt wil, moeten wel worden gefinancierd. En de markt heeft uitgewezen dat dat alleen lukt met meer dure huizen.’
Het klinkt zakelijk en rationeel. Maar volgens emeritus hoogleraar Politieke Filosofie Chantal Mouffe is dat juist antidemocratisch. Als politici de logica van de markt gelijkstellen aan het algemeen belang, is een democratisch debat niet langer nodig, stelt zij in haar boek Over het politieke. Meningen en ideeën die tegen de ratio van de markt ingaan, kunnen dan worden weggezet als irrationeel of emotioneel not in my back yard-gedrag.
Maar, zo waarschuwt Mouffe: in een gezonde democratie moeten groepen met uiteenlopende visies kunnen strijden om invloed en erkenning. Als ook partijen als GroenLinks de logica van de markt overnemen en niet langer opkomen voor bomen en goedkope woningen, voelt een deel van de kiezers zich niet vertegenwoordigd. Populisten kunnen op die onvrede inspelen door het politieke conflict terug te brengen tot een platte tegenstelling tussen ‘het volk’ en ‘de elite’.
We kwamen het tegen bij meerdere participatietrajecten die we beschreven. Omwonenden die hun vertrouwen in politici kwijtraakten omdat ze zich niet gehoord voelen, terwijl hen nu juist inspraak was beloofd. Niet xenofobie, maar machteloosheid is de bron van de democratische kloof en de reden voor het succes van populistisch-nationalistische partijen, schreef staats- en bestuursrechtdeskundige Ursus Eijkelenberg van de Universiteit van Amsterdam drie jaar geleden in een essay. Als mensen geen invloed kunnen uitoefenen, verandert de wil om mee te doen in frustratie. En ontstaat weerzin tegen het establishment. Daarvan profiteren populisten.
Hoezeer bestuurders dit algemeenbelangdenken kunnen doorvoeren, bleek uit een casus in ons onderzoek. Een 89-jarige dementerende vrouw kon tijdens de coronaperiode niet langer in het huis van haar dochter verblijven en woonde daarom tijdelijk in hun vakantiehuisje op een park. De betreffende gemeente stond dat niet toe, omdat die het belangrijk vond dat de parken voor recreatie worden gebruikt. Daarmee verdienden gemeente en ondernemers veel geld, en daarmee was dus het algemeen belang gediend.
Het gemeentebestuur vond dat zwaarder wegen dan de medische malaise van de vrouw, en stuurde buitengewoon opsporingsambtenaren op haar af. Kort daarna raakte ze ’s nachts in paniek. Een gealarmeerde buurvrouw trof haar opgesloten in het toilet. ‘Ze pakken mijn huis af! Ze pakken mij alles af! Die vuile schooiers’, gilde de oude vrouw. Niet veel later werd ze naar de crisisopvang gebracht en is niet meer teruggekomen.
Gelukkig is er hoop. Binnenkort leest u in Vrij Nederland over het Friese plaatsje Reduzum, waar het wel lukte burgers inspraak te geven. Niet door te vertrouwen op neoliberale marktwerking, maar op democratie zoals de Amerikaanse filosoof John Dewey voor ogen had. Deze pragmatist maakte zich begin vorige eeuw al zorgen over de politieke kloof. Als mensen het gevoel hebben dat de overheid niet naar hen luistert, groeit de frustratie en verliezen burgers vertrouwen in de politiek, wat autoritaire leiders de kans geeft de macht te grijpen. Net als Hayek liet Dewey zich inspireren door Darwin en zag de oplossing in een beweging van onderop. Anders dan de Oostenrijker wilde hij dat niet organiseren via het marktmechanisme maar via een democratie waarin politici participeren in de ideeën van burgers – zoals in Reduzum.
Volgens Dewey moesten overheden zich niet focussen op het bevorderen van concurrentie, maar moeten zij investeren in onderwijs, wetenschap, kunst en onafhankelijke journalistiek, zodat burgers toegang hebben tot betrouwbare informatie en een diversiteit aan ideeën om weloverwogen beslissingen te kunnen nemen. Hoe hoger het kennisniveau in een samenleving, hoe beter een individu zich kan ontwikkelen en vice versa.
Dewey zag het democratisch debat als een manier om tegelijkertijd kennis te vergaren en tunnelvisies te vermijden. Eigenlijk zoals wetenschap werkt, waar kennis steeds wordt bekritiseerd en waarin het experiment een belangrijke rol heeft. Gemeenschappen zouden kleine beleidsinitiatieven kunnen testen en evalueren voordat ze op grotere schaal worden geïmplementeerd.
Dat is precies wat oud-Kamerlid Hein Pieper voor ogen had met de motie die de aanzet gaf tot de Omgevingswet. ‘Mijn voorstel was om het eerst in het klein te proberen, in Reduzum bijvoorbeeld. Ga naar zo’n gemeenschap toe, vraag wat ze nodig hebben en plooi de wetgeving daaromheen.’
Steun ons!
Onderzoeksjournalistiek vervult een essentiële waakhondfunctie in een democratische rechtsstaat. Maar ons werk is tijdrovend en kostbaar. De tarieven die mediabedrijven betalen, dekken slechts een klein deel van ons spitwerk. Jouw steun is daarom onmisbaar. Help ons spitten en doneer nu een (klein) bedrag!